اهمیت نظارت چند لایه بر فعالیت‌های شبکه بانکی
علی سعدوندی، دکترای اقتصاد و استادیار سابق بانکداری در دانشگاه ولونگونگ استرالیا در گفتگو با سیمای بانکداری
مقدمه
دلیل اهمیت نظارت بر نظام بانکی این است که اگر چنین نظارتی نباشد گویا حاکمیت برای خلق پول به شبکه بانک‌های تجاری تضمین می‌دهد، آن‌هم تضمینی بدون محدودیت برای این خلق پول و این خلق پول بدون محدودیت در نهایت می‌تواند به تورم بینجامد. معمولاً در دنیا برای اینکه خلق پول بانکی به تورم کشیده نشود راهکارهایی مطرح می‌شود که یکی از مهم‌ترین آنها اعمال نظارت بر نظام بانکی است.
برای آشنایی با مفاهیم نحوه خلق پول توسط نظام بانکی و تبدیل شدن آن به تورم، اینجا کلیک کنید
بسیاری اوقات در سایر بازارها، نهاد بازار برای رسیدن به شرایط تعادلی کافی است و اقتصاد به وسیله دست نامرئی بازار ممکن است به تعادل برسد؛ اما در نظام بانکی این گونه نیست. البته وجود نهاد بازار به معنای نفی اهمیت نظارت بازار نیست. بنابراین یکی از اصولی که برای نظارت بر نظام بانکی قائل می‌شوند، این است که اجازه دهند بازار بخشی از این وظیفه را بر عهده گیرد.
شرط اول در نظارت
برای موفقیت نظارت دقیق بر نظام بانک‌های تجاری باید بانک‌ها کاملاً خصوصی باشند؛ زیرا بانک دولتی مسئولیت کافی نخواهد پذیرفت و نظارت‌پذیر نیست. دلیل امر نیز واضح است: ممکن نیست دولت بتواند هم ناظر و هم مجری باشد. در واقع در نظام بانکداری دولتی، نقش نظارتی دولت به دلیل یکی بودن نقش ناظر و مجری تخفیف پیدا خواهد کرد. نظارت دوگانۀ دولت مانند این است که در یک مسابقۀ فوتبال، بازیکن یکی از تیم‌ها، داور نیز باشد. پس ابتدا باید نظام بانکی رقابتی و خصوصی باشد و دولت فقط در مقام ناظر، تنظیم‌گری کافی داشته باشد.
البته به‌تدریج دریافتیم هر چقدر این تنظیم‌گری دقیق باشد، ناکافی است و همچنان نیاز است اطلاعات کافی در اختیار بازار قرار گیرد، تا بازار نقش نظارتی خود را به خوبی ایفا کند. در مقررات بازل2 و 3، ستون سوم مقررات مربوط به انضباط بازار (Market discipline) است. این موضوع به این معناست که اطلاعات افشا شود و در اختیار بازار قرار گیرد. بنابراین حتی اگر بانک‌ها در بورس حضور نداشته باشند، همچنان مقررات نظارت بر نظام بانکی، بانک‌ها را ملزم می‌کند که افشای اطلاعات داشته باشند. در این حالت فعالان بازار و کارشناسان متخصص در تحلیل بانک‌ها، به‌طور مستقل بانک‌ها را تحت نظر و نظارت قرار می‌دهند.
نهادهای نظارتی
اما نظارت بر نظام بانکی در وهله نخست باید از داخل بانک آغاز شود. در دنیا واحدهایی هستند که آنها را تحت عنوان اعمال مقررات یا تطبیق با مقررات (Compliance) می‌شناسیم. این واحد موظف است قوانین و مقررات حاکمیتی در حوزۀ بانکی را داخل بانک به اجرا درآورد. یعنی نظارت کند که همۀ قوانین در بانک به درستی اجرا شوند. این نظارت شامل مشتریان و کارکنان می‌شود. بنابراین کارکنان این واحد از سوی بانک استخدام شده و حقوق و دستمزدشان را بانک می‌پردازد، اما به گونه‌ای نقش مستقلی را در بانک ایفا می‌کنند و موظفند اگر تخلفی از جانب کارمندان یا مشتریان بانک از قوانین و مقررات بانکی مشاهده کردند، آن را گزارش دهند.
علاوه بر نهاد نظارتی فوق، یک ناظر مستقل بانکی در بسیاری از کشورها وجود دارد که می‌تواند در کشور ما به صورت یک معاونت مستقل در بانک مرکزی باشد؛ البته مسئول آن را رئیس کل بانک مرکزی تعیین نمی‌کند، بلکه هیأت مدیره یا هیأت عامل بانک مرکزی موظف است که رئیس کل بانک مرکزی و معاون نظارتی را به‌صورت موازی انتخاب و انتصاب کند. دلیل این سبک از انتخاب و انتصاب این است که رئیس کل بانک مرکزی چون در مقام اجرا قرار دارد، اگر مسئولیت نظارت بانکی نیز به‌طور مستقیم به وی اعطا شود، احتمالاً در برخی مواقع در نظارت سستی صورت گیرد. به‌ویژه در زمانی که قرار باشد اعمال نظارت و سخت‌گیری بر بانک‌ها عواقب کلان برای اقتصاد در پیش داشته باشد.
مثلاً در شرایطی که اقتصاد وارد رکود شده و برخی از بانک‌ها در آستانه ورشکستگی قرار گرفته‌اند، اگر مجری سیاست‌گذاری پولی و تنظیم‌گر و ناظر بانک یکی باشد، احتمال چشم‌پوشی از اعمال سخت‌گیرانه مقررات، بسیار زیاد است. این چشم‌پوشی از اعمال مقررات نه‌تنها به نفع اقتصاد نیست، بلکه موجب می‌شود بحران ادامه‌دار باشد و برای سال‌ها طول بکشد. این موضوع Regulatory forbearance یا سهل‌گیری مقرراتی نامیده می‌شود.
بررسی پرونده بانکی، گفتگوی دکتر سعدوندی در رابطه با نظارت در حوزه بانکی، برای دیدن این ویدئو اینجا کلیک کنید
افزون بر این ناظر مستقل بانکی یا معاونت، در برخی از کشورها دستگاه اصلی که نظارت بر فعالیت‌های شبکه بانکی را بر عهده دارد، صندوق ضمانت سپرده است. برای نمونه در آمریکا صندوق ضمانت سپرده که با عنوان FDIC شناخته می‌شود، ناظر اصلی بانک‌های تجاری است. البته استثنائاً Bank Holding Companies یا BHCs که در واقع هلدینگ‌های بانکی هستند، تحت نظارت بانک مرکزی آمریکا قرار دارند. یعنی اینگونه نیست که ناظر بانکی در یک کشور صرفاً بانک مرکزی آن باشد. در کشورهای مختلف ساختار نظارت متفاوت است و هر کشوری در پی این است که اعلام کند نظامی که این کشور در نظر گرفته از نظر نظارتی کارا‌تر است. زیرا نظارت بر نظام بانکی از اهمیت بسیار زیادی برخوردار است.
نظارت بر شبکه بانکی
اگر نظارت بر نظام بانکی از سوی معاونت نظارتی بانک مرکزی صورت گیرد، همزمان هیأت مدیره بانک مرکزی بر رئیس کل و بر معاونت نظارتی بانک مرکزی نظارت می‌کند. تقریباً در همۀ کشورهای توسعه‌یافته اصول حاکمیت شرکتی در بانک مرکزی اجرا می‌شود. معنایش این است که هیأت مدیره بانک مرکزی دو لایه دارد. یک لایه مدیران اجرایی هستند؛ برای نمونه ممکن است ریاست بانک مرکزی یا معاونت نظارتی از اعضای این هیأت مدیره باشند. لایه دوم نظارتی نیز بخشی از هیأت مدیره بانک مرکزی است که غیراجرایی و تمام وقت است و مسئولیت نظارت بر بخش‌ها و فعالیت‌های مختلف بانک مرکزی به‌ویژه معاونت نظارتی را بر عهده دارد.
در برخی کشورها مانند آلمان دستگاه نظارتی دیگری ایجاد شده که بر معاونت نظارتی بانک مرکزی نظارت کند. این دستگاه، نظارت را بر کل نظام بانکی تعمیم می‌دهد. البته در اروپا تعداد لایه‌ها نظارتی تا حدی افزایش یافته است، همچون بانک مرکزی اروپا که نظارت مختص به خود را اعمال می‌کند. در آلمان دستگاه نظارتی با نام بافین است که چنین نقشی را ایفا می‌کند. بافین نه تنها بر دستگاه‌های نظارتی بانک مرکزی نظارت می‌کند، بلکه بر کل نظام بانکی، بازار سرمایه و صندوق‌های بازنشستگی و شرکت‌های بیمه نظارت می‌کند.
در کشور ما باید یک واحد نظارتی تخصصی به وجود آید که بر تمام دستگاه‌های مالی و پولی کشور به‌طور کامل نظارت کند. واقعیت آن است که دستگاه نظارتی بانک مرکزی رابطه نزدیکی با بانک‌ها پیدا کرده و طبیعتاً آشنایی بهتری از نظام بانکی دارد. از سوی دیگر همین نزدیکی باعث می‌شود در برخی مواقع انگیزه برای افشای بعضی اطلاعات و تخلفات نداشته باشد. به همین علت نظارت چندلایه باید به وجود آید. اینگونه نظارت بر نظام بانکی در سراسر دنیا پذیرفته شده است.
نحوۀ نظارت
نظارت بر نظام بانکی از داخل بانک و با واحد اعمال مقررات آغاز می‌شود. سپس معاونت نظارتی بانک مرکزی یا صندوق ضمانت سپرده این وظیفه را بر عهده دارد که خود از سوی هیأت مدیره بانک مرکزی یا صندوق ضمانت سپرده تحت نظارت قرار دارد. در آخر نیز بر همه این‌ها یک یا دو ناظر خارجی نظارت می‌کنند. علاوه بر همۀ این‌ها نقش رقابت در بازار و نقش نظارت بازار را نیز جدی می‌دانیم. به این دلیل است که در ستون سوم مقررات بازل 2 و 3 تأکید ویژه‌ای بر افشای اطلاعات صورت گرفته است. همچنین در سطح دنیا بازار سرمایه بر بانک‌هایی که در این بازار فعالیت دارند، نظارت مناسبی اعمال می‌کند.
اولویت نخست اقتصاد ایران
بدون نظارت بانکی کاهش نرخ تورم در کشور ما امکان‌پذیر نیست. اولویت نخست اقتصاد ایران در طول چند سال پیش رو باید کاهش نرخ تورم به زیر 2 درصد باشد. مهم‌ترین اولویت در اجرای این اولویت، اصلاح سیستم نظارت بر نظام بانکی است. البته افرادی هستند که معتقدند برای کنترل تورم باید کسری بودجه کنترل شود، اما این گروه از افراد بیشتر از منظر دانشگاهی به موضوعات می‌نگرند و ریشۀ اصلی مشکل تورم در ایران را که عدم نظارت بر نظام بانکی و خلق پول به‌صورت آزادانه در نظام بانکی است، به‌طور کامل نمی‌بینند.
مسئلۀ خلق آزادانۀ پول در یک محیط غیررقابتی و خصولتی-دولتی ریشۀ اصلی تورم ایران در طول 50 سال گذشته بوده است. به جز خلق آزادانۀ پول به‌صورت غیررقابتی، افزایش ذخایر خارجی بانک مرکزی نیز مزید بر علت شده و موجب شده پایۀ پولی نیز همزمان با رشد نقدینگی رشد کند و هیچ گونه محدودیت جدی در نظام بانکی وجود نداشته باشد.
امید است نظارت جدی و تخصصی بر نهادهای پولی و مالی به ویژه بانک‌های تجاری به مطالبۀ ملی بدل شود. نظارتی که امکان بروز تخلف را از بین برده اما پشتیبان بانکداری مدرن در ایران آینده باشد.
